Skomentuj:
Aby ocenić zaloguj się lub zarejestrujX
Prosta matematyka systemu świadczeń społecznych
04.05.2009
, aktualizacja: 04.05.2009 11:17
Od pewnego czasu, zwłaszcza w mediach, pojawiają się alarmistyczne informacje o szybkim załamaniu się systemu ubezpieczeń społecznych, o jego niewypłacalności. Ale co właściwie oznacza ta "niewypłacalność"?
ZUS
Autorom tych doniesień chodzi na ogół o to, że budżet państwa będzie musiał więcej dopłacać do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS). To z FUS finansowane są: • renty wraz ze wszelkimi dodatkami, • zasiłki chorobowe i macierzyńskie, • wszystkie świadczenia związane z chorobami zawodowymi i wypadkami przy pracy oraz - rzecz jasna - • emerytury z pierwszego filaru.
Czy wzrost dotacji oznacza niewypłacalność FUS? Zdecydowanie nie. Twórcy reformy emerytalnej wiedzieli, że nawet przez ponad 20 lat od jej rozpoczęcia dotacje do Funduszu będą rosły, i to z co najmniej dwóch powodów:
• w ciągu tych 20 pierwszych lat reformy na emeryturę będą przechodzić roczniki powojennego wyżu demograficznego, wzrośnie więc zapotrzebowanie na środki finansowe. Dopiero potem liczba nowych emerytów będzie się zmniejszać.
• W każdym kolejnym roku ZUS będzie przekazywał do Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE) coraz więcej składek, bo wszyscy nowo podejmujący pracę obowiązkowo należą do OFE.
Te dwa zjawiska się na siebie nakładają: wciąż potrzeba coraz więcej środków na emerytury i na transfery do II filaru. W 1999 r. było to 2,285 mld zł, a w 2008 r. - 20,505 mld zł. Łącznie do końca grudnia 2008 r. przekazano do OFE 118,24 mld zł. O tyle musiała się więc zwiększyć dotacja budżetu, ale jest to z góry założony element reformy. Ważne jest tylko to, aby trzymać się tych założeń.
We wszystkich krajach budżet państwa albo dopłaca do systemu emerytalnego, albo nawet pokrywa wszystkie jego wydatki.
Dyskutuje się coraz częściej o tym, jakie powinny być źródła finansowania świadczeń emerytalnych, rentowych czy nawet niektórych zasiłków - czy lepszym rozwiązaniem jest finansowanie ich tylko przez aktywną zawodowo część społeczeństwa (przez składki), czy też przez całe społeczeństwo (czyli z powszechnych podatków).
Klasycznym tego rodzaju wyborem była dokonana w 2007 r. obniżka składkę na ubezpieczenie rentowe. Mimo wcale niemałego deficytu wykazywanego przez ten fundusz minister finansów Zyta Gilowska zdecydowała o obniżeniu składki rentowej - łącznie z 13 proc. do 6 proc. Spowodowało to konieczność podwyższenia dotacji do FUS o kilkanaście miliardów złotych w 2008 r. i następnych latach. Czy to znaczy, że minister finansów oraz Sejm, który te zmiany przegłosował dążyli do niewypłacalności systemu ubezpieczeń społecznych? Nie. To znaczy, że z różnych względów, z którymi można się zgadzać lub nie zgadzać, przyjęta została inna koncepcja finansowania wydatków na ubezpieczenia społeczne.
Jak wpływają pieniądze do FUS...
Demografia, okres opłacania składek i rosnąca przeciętna długość trwania życia mają olbrzymie znaczenie dla finansów ubezpieczeń społecznych. Jednak najistotniejszy wpływ na nie będzie miała sytuacja gospodarcza kraju, ponieważ wysokość emerytury bardzo mocno zależy od zgromadzonych składek. Gdy wzrastają wynagrodzenia, wzrastają wpływy do FUS, podobnie, gdy spada bezrobocie. Jednocześnie przy wyższej inflacji szybciej wzrastają świadczenia, bo wyższy jest wskaźnik waloryzacji. Wrażliwość FUS na te zmiany jest bardzo duża, zwłaszcza, jeśli dokonują się one szybko.
Dla planowania dochodów i wydatków czynniki gospodarcze są znacznie ważniejsze. Strukturę demograficzną jest znacznie łatwiej przewidzieć, i to z wyprzedzeniem co najmniej pokolenia. Zdecydowanie trudniej jest z prognozami rozwoju gospodarczego. Przewiduje się na rok naprzód, i to z dużymi zastrzeżeniami co do trafności. Jednak nikt odpowiedzialny nie jest w stanie sporządzić prognozy gospodarczej sprawdzającej się w podobnym stopniu co prognoza demograficzna na 10, 30 czy 50 lat.
Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest do przygotowywania krótko-, średnio- i długoterminowych (50-letnich) prognoz sytuacji finansowej FUS (Zakład publikuje je na swoich stronach internetowych). Ich założenia ZUS musi przygotowywać sam, gdyż takich długoterminowych prognoz nie snuje żadna instytucja w Polsce.
Jednak prognoz ZUS nie należy wykorzystywać do sensacyjnych doniesień, np. sumując dotacje, które będą potrzebne w ciągu pięciu lat. Ktoś, kto chciałby jeszcze większej sensacji, może zsumować potrzeby w okresie dziesięciu lat i dostanie wynik w skali niewyobrażalnej dla przeciętnego człowieka, nie ma sensu straszyć nimi emerytów. Te przewidywania należy spokojnie analizować, odpowiednio je modyfikować, gdy zmienia się sytuacja, oraz zapobiegać zagrożeniom, jeśli widać je w prognozach.
...i dlaczego z niego wyciekają
Oprócz wymienionych wyżej czynników obiektywnych na finanse FUS wpływ mają też czynniki subiektywne. Na przykład sam proces wprowadzania reformy w życie. Z przyczyn politycznych powstało wiele zaniedbań, które mogą skutkować w różnych okresach wzrostem wydatków, gdyż przyjęte z dużym opóźnieniem różne rozwiązania będą się różnić od tych, które zakładano, wprowadzając reformę w 1999 r. Deficyt rósł też z powodu zmiany ustawowych w dziedzinie ubezpieczeń społecznych. W ostatnim czasie było ich dużo, w kilku przypadkach wynikały one z bardzo dyskusyjnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
W 2006 r. ustawą zmieniono ustawę emerytalną tylko po to, aby dwudziestu paru górników, którzy nie mieli 25-letniego stażu górniczego, mogło dostać emeryturę górniczą. Staż tylko dla tej grupy - można powiedzieć wskazanej w ustawie prawie imiennie - obniżono do 15 lat. Niby koszty wypłat tych "specjalnych" emerytur są niewielkie w skali wszystkich wydatków, ale jest precedens - dlaczego inni coś dostali, organizując medialne występy, a my nie? Też możemy poprotestować w świetle kamer.
Minister Gilowska, obniżając składkę rentową, w ogóle nie chciała słuchać, że skutkiem będzie nie tylko obniżenie dochodów FUS, ale też wzrost wydatków na świadczenia. A przecież o tyle, o ile obniżono składkę, wzrosła kwota bazowa stanowiąca bardzo ważny element obliczania emerytur i rent ze starego systemu. Wszystkie te świadczenia przyznane od marca 2009 r. będą dużo wyższe od tych przyznanych poprzednio. Dotychczasowi świadczeniobiorcy będą gorączkowo szukali jakiegoś powodu, aby przeliczyć sobie emeryturę z uwzględnieniem nowej kwoty bazowej. Duża część jednak nie będzie miała takiej możliwości. Zatem odgórnie wprowadzono czynnik różnicujący emerytury według roku przyznania, coś w rodzaju "nowego portfela". Są też inne regulacje dotyczące kwoty bazowej, z różnych okresów, które tylko pewnym grupom świadczeniobiorców pozwalają na przeliczanie świadczeń, czyli na ich podwyżkę. Niewykluczone, że związki emerytów i rencistów, a za nimi jakieś partie polityczne, będą dążyły w przyszłości wyrównania tej niesprawiedliwości.
Inny przykład: w 2007 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że niekonstytucyjny jest brak prawa mężczyzn do wcześniejszych emerytur, jeśli mają go kobiety. Tę nierówność odkryto dopiero po... ponad 30 latach. Trybunał nie poprzestał jednak na nakazaniu rządowi likwidacji nierówności, ale poszedł dalej i uznał, że prawo do wcześniejszej emerytury trzeba dać mężczyznom. Konsekwencją tego orzeczenia były zmiany ustawowe w kwietniu 2008 r. Wiadomo już wtedy było, że od stycznia 2009 r. kobiety stracą prawo do wcześniejszych emerytur. Przez kilka miesięcy, do końca 2008, prawie 200 tys. mężczyzn złożyło wnioski o wcześniejszą emeryturę. W 2009 r. FUS wyda na te emerytury ok. 3 mld zł. I wszystko to działo się w czasie, gdy dyskusja o podwyższeniu wieku emerytalnego dla wszystkich toczyła się pełną parą.
Następne duże dodatkowe wydatki to dopłata do zasiłków chorobowych. Trybunał Konstytucyjny, również po kilkunastu latach obowiązywania i mimo wielu pozytywnych dla rozwiązań ustawowych orzeczeń Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego, uznał, że niebranie pod uwagę niektórych składników wynagrodzenia przy ustalaniu podstawy wymiaru zasiłków chorobowych jest niekonstytucyjne. I wszystko byłoby w porządku, gdyby nie nakazał dokonania dopłat do liczonych według dotychczasowych zasad zasiłków za trzy lata wstecz. To może kosztować FUS nawet do 3 mld zł.
Do tej pory Trybunał nie zastępował rządu, dyktując, jak mają wyglądać nowe, pozbawione wad przepisy, a rząd i parlament mieli określony czas na odpowiednie zmiany ustawowe. Teraz Trybunał już w dwóch przypadkach przedstawił gotowe rozwiązania, nie bacząc na to, że są one niespójne z całością systemu ubezpieczeń społecznych.
Dyscyplina przede wszystkim
Deficyt w ubezpieczeniach społecznych nie jest niczym strasznym, ale trzeba trzymać go pod kontrolą. W jaki sposób?
• Po pierwsze: prawo ubezpieczeń społecznych musi być stabilne, odporne na polityczne zawirowania. Politycy opozycji muszą pamiętać, że może to im samym przyjdzie realizować rozwiązania, które przeforsowali, aby pognębić partię rządzącą.
• Po drugie: należy uporządkować wszelkie działy tego ubezpieczenia, bo takiej mnogości rozwiązań, nawet w obrębie tej samej kategorii ubezpieczonych i rodzaju świadczeń nie było nigdy przedtem. Poza tym ubezpieczenia społeczne to nie tylko emerytury. Reformować trzeba całe wydatki FUS.
• Po trzecie: trzeba zastanowić się nad nową konstrukcją systemu finansowego ubezpieczeń społecznych, nad zasadnością podziału FUS na cztery fundusze i nad podziałem składki.
• Po czwarte: jak już będziemy wiedzieli, jakie świadczenia i w jakiej wysokości chcemy mieć, zastanówmy się nad źródłami ich finansowania. Może w przypadku niektórych warto zastąpić składkę (droższą w obsłudze), finansowaniem budżetowym?
Na koniec warto pamiętać o jeszcze jednym - nawoływanie do obniżania składek to głosowanie za zwiększeniem deficytu FUS. Niższa składka nie oznacza bowiem automatycznego zmniejszenia wydatków FUS. Wystarczy podstawowa znajomość matematyki, aby przewidzieć, że taki ruch doprowadzi do wzrostu deficytu FUS, co niektórzy mocno na wyrost nazywają zagrożeniem niewypłacalnością.
*autor jest pracownikiem Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową
Czy wzrost dotacji oznacza niewypłacalność FUS? Zdecydowanie nie. Twórcy reformy emerytalnej wiedzieli, że nawet przez ponad 20 lat od jej rozpoczęcia dotacje do Funduszu będą rosły, i to z co najmniej dwóch powodów:
• w ciągu tych 20 pierwszych lat reformy na emeryturę będą przechodzić roczniki powojennego wyżu demograficznego, wzrośnie więc zapotrzebowanie na środki finansowe. Dopiero potem liczba nowych emerytów będzie się zmniejszać.
• W każdym kolejnym roku ZUS będzie przekazywał do Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE) coraz więcej składek, bo wszyscy nowo podejmujący pracę obowiązkowo należą do OFE.
Te dwa zjawiska się na siebie nakładają: wciąż potrzeba coraz więcej środków na emerytury i na transfery do II filaru. W 1999 r. było to 2,285 mld zł, a w 2008 r. - 20,505 mld zł. Łącznie do końca grudnia 2008 r. przekazano do OFE 118,24 mld zł. O tyle musiała się więc zwiększyć dotacja budżetu, ale jest to z góry założony element reformy. Ważne jest tylko to, aby trzymać się tych założeń.
We wszystkich krajach budżet państwa albo dopłaca do systemu emerytalnego, albo nawet pokrywa wszystkie jego wydatki.
Dyskutuje się coraz częściej o tym, jakie powinny być źródła finansowania świadczeń emerytalnych, rentowych czy nawet niektórych zasiłków - czy lepszym rozwiązaniem jest finansowanie ich tylko przez aktywną zawodowo część społeczeństwa (przez składki), czy też przez całe społeczeństwo (czyli z powszechnych podatków).
Klasycznym tego rodzaju wyborem była dokonana w 2007 r. obniżka składkę na ubezpieczenie rentowe. Mimo wcale niemałego deficytu wykazywanego przez ten fundusz minister finansów Zyta Gilowska zdecydowała o obniżeniu składki rentowej - łącznie z 13 proc. do 6 proc. Spowodowało to konieczność podwyższenia dotacji do FUS o kilkanaście miliardów złotych w 2008 r. i następnych latach. Czy to znaczy, że minister finansów oraz Sejm, który te zmiany przegłosował dążyli do niewypłacalności systemu ubezpieczeń społecznych? Nie. To znaczy, że z różnych względów, z którymi można się zgadzać lub nie zgadzać, przyjęta została inna koncepcja finansowania wydatków na ubezpieczenia społeczne.
Jak wpływają pieniądze do FUS...
Demografia, okres opłacania składek i rosnąca przeciętna długość trwania życia mają olbrzymie znaczenie dla finansów ubezpieczeń społecznych. Jednak najistotniejszy wpływ na nie będzie miała sytuacja gospodarcza kraju, ponieważ wysokość emerytury bardzo mocno zależy od zgromadzonych składek. Gdy wzrastają wynagrodzenia, wzrastają wpływy do FUS, podobnie, gdy spada bezrobocie. Jednocześnie przy wyższej inflacji szybciej wzrastają świadczenia, bo wyższy jest wskaźnik waloryzacji. Wrażliwość FUS na te zmiany jest bardzo duża, zwłaszcza, jeśli dokonują się one szybko.
Dla planowania dochodów i wydatków czynniki gospodarcze są znacznie ważniejsze. Strukturę demograficzną jest znacznie łatwiej przewidzieć, i to z wyprzedzeniem co najmniej pokolenia. Zdecydowanie trudniej jest z prognozami rozwoju gospodarczego. Przewiduje się na rok naprzód, i to z dużymi zastrzeżeniami co do trafności. Jednak nikt odpowiedzialny nie jest w stanie sporządzić prognozy gospodarczej sprawdzającej się w podobnym stopniu co prognoza demograficzna na 10, 30 czy 50 lat.
Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest do przygotowywania krótko-, średnio- i długoterminowych (50-letnich) prognoz sytuacji finansowej FUS (Zakład publikuje je na swoich stronach internetowych). Ich założenia ZUS musi przygotowywać sam, gdyż takich długoterminowych prognoz nie snuje żadna instytucja w Polsce.
Jednak prognoz ZUS nie należy wykorzystywać do sensacyjnych doniesień, np. sumując dotacje, które będą potrzebne w ciągu pięciu lat. Ktoś, kto chciałby jeszcze większej sensacji, może zsumować potrzeby w okresie dziesięciu lat i dostanie wynik w skali niewyobrażalnej dla przeciętnego człowieka, nie ma sensu straszyć nimi emerytów. Te przewidywania należy spokojnie analizować, odpowiednio je modyfikować, gdy zmienia się sytuacja, oraz zapobiegać zagrożeniom, jeśli widać je w prognozach.
...i dlaczego z niego wyciekają
Oprócz wymienionych wyżej czynników obiektywnych na finanse FUS wpływ mają też czynniki subiektywne. Na przykład sam proces wprowadzania reformy w życie. Z przyczyn politycznych powstało wiele zaniedbań, które mogą skutkować w różnych okresach wzrostem wydatków, gdyż przyjęte z dużym opóźnieniem różne rozwiązania będą się różnić od tych, które zakładano, wprowadzając reformę w 1999 r. Deficyt rósł też z powodu zmiany ustawowych w dziedzinie ubezpieczeń społecznych. W ostatnim czasie było ich dużo, w kilku przypadkach wynikały one z bardzo dyskusyjnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
W 2006 r. ustawą zmieniono ustawę emerytalną tylko po to, aby dwudziestu paru górników, którzy nie mieli 25-letniego stażu górniczego, mogło dostać emeryturę górniczą. Staż tylko dla tej grupy - można powiedzieć wskazanej w ustawie prawie imiennie - obniżono do 15 lat. Niby koszty wypłat tych "specjalnych" emerytur są niewielkie w skali wszystkich wydatków, ale jest precedens - dlaczego inni coś dostali, organizując medialne występy, a my nie? Też możemy poprotestować w świetle kamer.
Minister Gilowska, obniżając składkę rentową, w ogóle nie chciała słuchać, że skutkiem będzie nie tylko obniżenie dochodów FUS, ale też wzrost wydatków na świadczenia. A przecież o tyle, o ile obniżono składkę, wzrosła kwota bazowa stanowiąca bardzo ważny element obliczania emerytur i rent ze starego systemu. Wszystkie te świadczenia przyznane od marca 2009 r. będą dużo wyższe od tych przyznanych poprzednio. Dotychczasowi świadczeniobiorcy będą gorączkowo szukali jakiegoś powodu, aby przeliczyć sobie emeryturę z uwzględnieniem nowej kwoty bazowej. Duża część jednak nie będzie miała takiej możliwości. Zatem odgórnie wprowadzono czynnik różnicujący emerytury według roku przyznania, coś w rodzaju "nowego portfela". Są też inne regulacje dotyczące kwoty bazowej, z różnych okresów, które tylko pewnym grupom świadczeniobiorców pozwalają na przeliczanie świadczeń, czyli na ich podwyżkę. Niewykluczone, że związki emerytów i rencistów, a za nimi jakieś partie polityczne, będą dążyły w przyszłości wyrównania tej niesprawiedliwości.
Inny przykład: w 2007 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że niekonstytucyjny jest brak prawa mężczyzn do wcześniejszych emerytur, jeśli mają go kobiety. Tę nierówność odkryto dopiero po... ponad 30 latach. Trybunał nie poprzestał jednak na nakazaniu rządowi likwidacji nierówności, ale poszedł dalej i uznał, że prawo do wcześniejszej emerytury trzeba dać mężczyznom. Konsekwencją tego orzeczenia były zmiany ustawowe w kwietniu 2008 r. Wiadomo już wtedy było, że od stycznia 2009 r. kobiety stracą prawo do wcześniejszych emerytur. Przez kilka miesięcy, do końca 2008, prawie 200 tys. mężczyzn złożyło wnioski o wcześniejszą emeryturę. W 2009 r. FUS wyda na te emerytury ok. 3 mld zł. I wszystko to działo się w czasie, gdy dyskusja o podwyższeniu wieku emerytalnego dla wszystkich toczyła się pełną parą.
Następne duże dodatkowe wydatki to dopłata do zasiłków chorobowych. Trybunał Konstytucyjny, również po kilkunastu latach obowiązywania i mimo wielu pozytywnych dla rozwiązań ustawowych orzeczeń Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego, uznał, że niebranie pod uwagę niektórych składników wynagrodzenia przy ustalaniu podstawy wymiaru zasiłków chorobowych jest niekonstytucyjne. I wszystko byłoby w porządku, gdyby nie nakazał dokonania dopłat do liczonych według dotychczasowych zasad zasiłków za trzy lata wstecz. To może kosztować FUS nawet do 3 mld zł.
Do tej pory Trybunał nie zastępował rządu, dyktując, jak mają wyglądać nowe, pozbawione wad przepisy, a rząd i parlament mieli określony czas na odpowiednie zmiany ustawowe. Teraz Trybunał już w dwóch przypadkach przedstawił gotowe rozwiązania, nie bacząc na to, że są one niespójne z całością systemu ubezpieczeń społecznych.
Dyscyplina przede wszystkim
Deficyt w ubezpieczeniach społecznych nie jest niczym strasznym, ale trzeba trzymać go pod kontrolą. W jaki sposób?
• Po pierwsze: prawo ubezpieczeń społecznych musi być stabilne, odporne na polityczne zawirowania. Politycy opozycji muszą pamiętać, że może to im samym przyjdzie realizować rozwiązania, które przeforsowali, aby pognębić partię rządzącą.
• Po drugie: należy uporządkować wszelkie działy tego ubezpieczenia, bo takiej mnogości rozwiązań, nawet w obrębie tej samej kategorii ubezpieczonych i rodzaju świadczeń nie było nigdy przedtem. Poza tym ubezpieczenia społeczne to nie tylko emerytury. Reformować trzeba całe wydatki FUS.
• Po trzecie: trzeba zastanowić się nad nową konstrukcją systemu finansowego ubezpieczeń społecznych, nad zasadnością podziału FUS na cztery fundusze i nad podziałem składki.
• Po czwarte: jak już będziemy wiedzieli, jakie świadczenia i w jakiej wysokości chcemy mieć, zastanówmy się nad źródłami ich finansowania. Może w przypadku niektórych warto zastąpić składkę (droższą w obsłudze), finansowaniem budżetowym?
Na koniec warto pamiętać o jeszcze jednym - nawoływanie do obniżania składek to głosowanie za zwiększeniem deficytu FUS. Niższa składka nie oznacza bowiem automatycznego zmniejszenia wydatków FUS. Wystarczy podstawowa znajomość matematyki, aby przewidzieć, że taki ruch doprowadzi do wzrostu deficytu FUS, co niektórzy mocno na wyrost nazywają zagrożeniem niewypłacalnością.
*autor jest pracownikiem Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową
-
Ocena:
- słabe
- nic specjalnego
- dobre
- bardzo dobre
- znakomite
0 głosów
