Skomentuj:
Aby ocenić zaloguj się lub zarejestrujX
Kryzys szansą na zmiany?
23.06.2009
, aktualizacja: 23.06.2009 20:57
Co można zrobić, żeby zapobiec załamaniu finansów publicznych w latach 2009-11 - piszą Janusz Jankowiak i Mirosław Gronicki
Janusz Jankowiak
Mirosław Gronicki - były minister finansów w rządzie Marka Belki
ZOBACZ TAKŻE
- Budżet cięty i gięty (23-06-09, 21:05)
- Rząd się tnie (29-07-09, 00:00)
- Tusk nie na miarę kryzysu (18-07-09, 01:00)
- Rynki finansowe, środa, g. 17.00: Rewelacyjny dzień złotego! (01-07-09, 17:15)
- MFW: kryzys Polskę dotknie łagodniej (23-06-09, 20:42)
- Budżet nam się nie dopina (23-06-09, 17:52)
Budżet 2009
Sytuacja finansów publicznych w tym, a jeszcze bardziej w przyszłym roku będzie bardzo trudna. Już po pięciu miesiącach br. widać, że na skutek dekoniunktury i ujemnej dynamiki popytu krajowego potencjalne ubytki w dochodach krajowych, w ujęciu rocznym, nie będą mniejsze niż 40 mld zł.
Jeśli chodzi o rok 2010, to prognozowane przez rząd tempo wzrostu PKB (0,5 proc.), nawet po uwzględnieniu korzystnego dla budżetu przesunięcia w dekompozycji PKB z eksportu netto na popyt krajowy, umożliwi co najwyżej utrzymanie nominalnych dochodów krajowych na poziomie zbliżonym do tegorocznego wykonania (nie więcej niż 229 mld zł). Ponadto nadal koszty współfinansowania i składki unijnej będą utrzymywały niezbilansowanie części unijnej budżetu - całkiem prawdopodobne jest. iż różnica pomiędzy dochodami i wydatkami może w tym i następnym roku przekroczyć 20 mld zł.
Przy określonych założeniach dotyczących dynamiki i struktury PKB, inflacji, funduszu płac i zatrudnienia jesteśmy już dziś w stanie wstępnie oszacować różnicę między możliwymi do osiągnięcia w przyszłym roku dochodami krajowymi i dającymi się już dziś skwantyfikować rosnącymi wydatkami zdeterminowanymi (indeksacja, waloryzacja świadczeń, dotacje do FUS i KRUS, podjęte zobowiązania wobec nauczycieli, składka do UE). Otóż, przy 0,5-proc. wzroście PKB, różnica między dochodami krajowymi i wydatkami państwa wobec wykonania w tym roku rośnie o kolejne 15 mld zł. Jest więc bardzo prawdopodobne, że bez działań zapobiegawczych deficyt całego sektora (GG) byłby zbliżony do szacunków zaprezentowanych przez KE, osiągając w przyszłym roku 6-7 proc. PKB. Przy niezmienionym sposobie finansowania oznaczałoby to również przekroczenie maksymalnej dopuszczalnej w konstytucji relacji długu publicznego do PKB.
Przy naszym aktualnym bardzo niekorzystnym na tle innych państw UE współczynniku elastyczności deficytu na tempo wzrostu gospodarczego nie da się w ciągu jednego roku pokonać negatywnego wpływu dekoniunktury na finanse publiczne. Problemem są więc nie tylko lata 2010-11, ale również - z uwagi na odłożone skutki indeksacji i waloryzacji - rok 2011.
Obowiązkiem ministra finansów jest przedłożenie rządowi propozycji złagodzenia niebezpiecznych napięć w finansach publicznych. Zamrożenie wydatków przynoszące zapowiadane na ten rok oszczędności na poziomie ok. 10 mld zł jest oczywiście poza dyskusją. Przesunięcie 9,7 mld zł w wydatków budżetu do Funduszu Drogowego - również. Trzeba mieć jednak świadomość, że trwałe i - co ważniejsze - istotne ograniczenie wydatków zdeterminowanych wymaga zmian ustawowych i przejścia przez pełen cykl legislacyjny. Być może takie propozycje powinny być przygotowane, ale realistyczna ocena wskazuje, że nie mają one większych szans. Względy proceduralne wykluczają ponadto dokonanie istotnych zmian w podatkach i parapodatkach w tym roku.
Po stronie dochodowej przeliczenie skutków podniesienia podatków pośrednich, podwyżki składki rentowej, zdrowotnej, a następnie przedłożenie tych wyników do decyzji politykom musi być wykonane. Dotyczy to przede wszystkim planowanych dochodów podatkowych w latach 2010-11. Podwyżki podatków nie są jednak dobre ani dla gospodarki, ani dla popularności polityków. Dlatego przy cyklu politycznym obejmującym wybory prezydenckie i parlamentarne w dwóch najbliższych latach wydają się mało prawdopodobne.
Co w takim razie można zrobić, żeby zapobiec załamaniu finansów publicznych w latach 2009-11? Otóż, z jednej strony można zwiększyć dochody niepodatkowe - przede wszystkim dywidendy ze spółek kontrolowanych przez skarb państwa, a z drugiej - zmienić strukturę finansowania deficytu. Ta pierwsza operacja poprawi wynik budżetu w roku 2009. Nie da się jej powtórzyć w latach 2010-11. Zmiana struktury finansowania dotyczyć zaś może przede wszystkim lat 2010-11.
Dochody z tytułu dywidendy mogą przekraczać planowane na ten rok 2,9 mld zł o 2-10 mld zł. Przy czym osiągnięcie górnej granicy byłoby możliwe, gdyby rząd zdecydował się sięgnąć po pieniądze nie tylko do PKO BP, ale również do tych spółek SP, które w ostatnich latach odkładały zyski na kapitał zapasowy (głównie PZU, ale również GPW). Taka operacja jest prawnie i technicznie wykonalna. Spółki SP nie trzymają oczywiście gotówki. Większość z nich nadwyżki ulokowała w obligacjach SP. Ich akcjonariuszami są również często podmioty zagraniczne. Żeby nie zniszczyć rynku obligacji, operacja pobierania dywidendy z poprzednich okresów rozliczeniowych musiałaby być przeprowadzona w oparciu o kredyt zaciągany przez spółki zobowiązane do jej wypłaty uchwałami walnych zgromadzeń. Jeszcze inaczej musiałby być asekurowany przed skutkami raptownej wymiany złotych z dywidendy na waluty na rynku FX. Operacja maksymalnego zwiększenia tegorocznych dochodów z tytułu dywidendy jest wykonalna. Spółki mogą próbować zwiększyć kapitały w drodze emisji z prawem poboru. Dla SP objęcie takich działów nie jest wydatkiem, lecz finansowaniem. Jest więc obojętne z punktu widzenia deficytu, choć zwiększa dług publiczny. Jednak im niższy w wyniku operacji jednorazowych będzie tegoroczny deficyt, tym trudniej bez zasadniczej reformy strony wydatkowej będzie zmniejszyć go w latach 2010-11. A tego oczekiwać od nas będzie Komisja Europejska.
Rząd ma znacznie większe pole manewru niż w przypadku deficytu po stronie finansowania w latach 2010-11. Według wyceny na 1 czerwca tego roku wartość rynkowa udziałów skarbu państwa w spółkach notowanych na GPW w Warszawie przekraczała 45,8 mld zł. Z tego ok. 21 mld przypadało na trzy spółki, które można nazwać strategicznymi (PGNiG, Orlen, Lotos). Z pozostałych ok. 24,9 mld na trzy spółki (PKO BP, PKO SA i KGHM) przypadało ok. 21 mld zł. Pozostałe "drobiazgi" warte były ok. 4 mld zł.
Zważywszy na wspomniane wcześniej uwarunkowania ograniczające pole manewru zarówno po stronie wydatkowej, jak i dochodowej, rząd mógłby ewentualnie pogodzić się ze zwiększeniem deficytu, proponując równocześnie agresywny program dwuletniej prywatyzacji i sprzedaży niepracujących aktywów państwowych. Program musiałby być wart min. 25-35 mld zł.
Innymi słowy, zamiast na "ratunkowym" ograniczaniu deficytu rząd skupić się powinien na sprzedaży niepracujących aktywów i ograniczeniu udziału SP w spółkach notowanych na giełdzie. Mniejsze będą potrzeby pożyczkowe i ograniczy się przyrost długu publicznego. Zwiększy się też efektywność gospodarki w dłuższym okresie poprzez zmianę formy własności. A że odezwie się znów chór krzykaczy zatroskanych o wyprzedaż za bezcen "sreber rodowych" przejętych "rabunkową eksploatacją majątku narodowego"? Proste przeliczenie liczby punktów ze wskaźnika WIG 20 przypadających w ostatnich latach na każdy milion złotych zysku spółek z indeksu (odpowiednik wskaźnika P/E) pokazuje jednoznacznie, że czekanie na "lepsze warunki rynkowe" ma bardzo wątłe merytoryczne podstawy. Wartość tak policzonego wskaźnika ceny do zysku jest bardzo stabilna.
Wydaje się, że tegoroczny deficyt jest dla rządu mniejszym problemem niż zbilansowanie finansów publicznych w dwóch kolejnych latach. W tym roku przy realizacji zakładanych oszczędności i zmaksymalizowaniu przychodów z dywidendy niedobór w dochodach krajowych nieznajdujący pokrycia w oszczędnościach i dochodach niepodatkowych może zostać sprowadzony do kwoty nieprzekraczającej 7-11 mld zł. O tyle w tym roku wobec prognozowanych 18,2 mld trzeba by powiększyć deficyt budżetu państwa.
Problemem jest, że w latach 2010-11 nie da się już powtórzyć nadzwyczajnych dochodów. Jeśli wysiłek rządu skupi się na prywatyzacji, będzie to korzystne dla długu publicznego, ale obojętne dla deficytu. Nie przypuszczamy, aby w latach wyborczych udało się osiągnąć zbyt wiele w kwestii ograniczenia wydatków zdeterminowanych. Wymagałoby to bowiem mobilizacji większości parlamentarnej dla wielce prawdopodobnego weta prezydenta. Stąd realistyczna ocena sytuacji podpowiada rozwiązanie kompromisowe: rozłożenie dochodów ze skumulowanej dywidendy spółek SP na lata 2009-10 (korzystne dla deficytu) i uruchomienie intensywnej prywatyzacji w latach 2010-11 (korzystne dla ograniczenia potrzeb pożyczkowych budżetu).
*Mirosław Gronicki - doktor nauk ekonomicznych Uniwersytetu Gdańskiego, minister finansów w rządzie Marka Belki
*Janusz Jankowiak - główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu
-
Ocena:
- słabe
- nic specjalnego
- dobre
- bardzo dobre
- znakomite
1 głos
