Skomentuj:
Aby ocenić zaloguj się lub zarejestrujX
Droga wyjścia dla zmian w nowym systemie emerytalnym w zakresie OFE
02.12.2009
, aktualizacja: 07.12.2009 17:20
Propozycja by zmienić proporcje podziału składki emerytalnej między dwa typy indywidualnych kont pojawiła się jako reakcja na poważne wyzwania jakie stanęły przed rządem w konsekwencji światowego kryzysu gospodarczego oraz kilku nie do końca przemyślanych decyzji podjętych w Polsce w okresie poprzedzającej go prosperity. W efekcie w dyskursie publicznym doszło do dużego zamieszania pojęciowego i koncepcyjnego, a zakwestionowaniu uległy fundamenty jednej z najważniejszych reform tworzących dorobek polskiej transformacji po roku 1989. Rolą tego tekstu jest uporządkowanie tej problematyki i zaproponowanie racjonalnej drogi wyjścia z powstałego zamieszania.
Prof. Marek Góra
RAPORTY
Najpierw jednak uwaga. W dyskusji publicznej mówi się o OFE, rozumiejąc przez to prywatne firmy, którym przekazywane są z budżetu ogromne środki. Jest to mylące. OFE to zbiór indywidualnych kont emerytalnych pracujących Polaków. OFE są częścią publicznego systemu emerytalnego. OFE mają, podobnie jak np. spółki prawa handlowego, osobowość prawną, ale w odróżnieniu od nich nie mają organów - np. zarządu czy rady nadzorczej. - Funkcję takich organów pełnią dla OFE specjalne prywatne firmy zrządzające - PTE, które też mają odrębną osobowość prawną. Te prywatne PTE nie dostają z budżetu jakichkolwiek środków finansowych. Środki te trafiają na konta pracujących Polaków w formie składek emerytalnych. PTE świadczą usługi zarządcze na rzecz członków OFE za co dostają wynagrodzenie. Można dyskutować, jaka powinna być maksymalna dopuszczalna wysokość tego wynagrodzenia, ale nie należy tej dyskusji mylić z dyskusją o indywidualnych kontach Polaków, na których gromadzone są ich środki na przyszłą emeryturę oraz tym co powinno na nie trafiać a więc o samych OFE. Pamiętajmy, że cały zysk wypracowany przez OFE (a właściwe PTE w jego imieniu) zasila konta emerytalne Polaków.
Dlaczego faktycznie ministrowie zaproponowali "korektę" i potencjalne skutki jej wprowadzenia
Diagnoza powodów, dla których w naszym rozumieniu MF i MPiPS zaproponowały koncepcję zmian w powszechnym systemie emerytalnym jest następująca:
Po pierwsze . Ministrowi Finansów ciąży problem szybko narastającego długu publicznego i realne zagrożenie przekroczenia już w roku 2010 przewidzianego w Ustawie o Finansach Publicznych progu 55proc PKB, co, jeśli się stanie, nałoży na Polski rząd trudny obowiązek gwałtownego równoważenia finansów publicznych. Przeniesienie pieniędzy z zarządzanych przez PTE indywidualnych kont Polaków tworzących OFE do kont zarządzanych przez ZUS jest sztuczką księgową pozwalającą MF odsunąć to zagrożenie o parę lat w przyszłość. Sztuczka ta jest możliwa dzięki temu, że środki przepływające przez konta Polaków zarządzane przez PTE podlegają rachunkowości memoriałowej, czyli brane są pod uwagę zobowiązania wynikające z przepłynięcia składek przez te konta. Natomiast środki przepływające przez analogiczne konta zarządzane przez ZUS podlegają rachunkowości kasowej, która nie bierze pod uwagę zobowiązań powstających na skutek tego przepływu. Mimo, że faktyczne zobowiązania emerytalne państwa Polskiego wynikające z tej samej kwoty zgromadzonej na koncie w ZUS i tej samej kwoty zgromadzonej na koncie w OFE i mającej pokrycie w obligacjach skarbowych są takie same, to inne rachunkowe ujęcie obu kont rodzi u Ministra Finansów pokusę by jak największa część składki przepływała przez te drugie konta, a odpowiednio mniejsza przez te pierwsze. W wyniku takiego przesunięcia księgowo spada (wyemitowane) zadłużenie państwa co wywołuje złudzenie oszczędności. W rzeczywistości jednak zobowiązania pozostają te same, gdyż prawo do emerytury wynikające z zapisu tej samej kwoty na koncie zarządzanym przez ZUS i PTE nie zmienia się. To kreatywna księgowość, sztuczka, która nic w realnej gospodarce nie naprawia, a może wręcz zaszkodzić, gdyż (o czym dalej) grozi spadkiem oszczędności sektora prywatnego i środków przeznaczanych na inwestycje. Taka kreatywna księgowość pozwala jednak na formalne ominięcie problemów konstytucyjnych oraz pozornie ułatwia drogę do euro.
Drugi powód propozycji MF i MPiPS jest ściśle powiązany z pierwszym, choć w oficjalnych komunikatach deklarowany znacznie mniej chętnie od poprzedniego. To, że polski budżet jest trwale niezbilansowany gdyż zbierane podatki są zbyt niskie wobec zapisanych w ustawach wydatków, powoduje, że Minister Finansów musi każdego roku emitować coraz więcej papierów skarbowych by sprostać bieżącym zobowiązaniom państwa, a także zapewnić spłatę i obsługę przeszłego zadłużenia. Niezbilansowanie między dochodami i wydatkami budżetu pogłębiło się znacznie w ostatnich kilku latach za sprawą pochopnych decyzji obniżających podatki i podwyższających wydatki w oczekiwaniu na wieloletnie prosperity, które nie nadeszło. Dodatkowo MF musi liczyć się z tym, że gwarantowana na Wspólnym Rynku swoboda przepływów kapitałowych spowoduje, że w najbliższych 5-10 latach (a być może nawet wcześniej) stuprocentowo pewny popyt na obligację polskiego Skarbu Państwa zgłaszany przez PTE (w imieniu OFE) znacznie się zmniejszy, albo MF będzie musiało płacić za emitowany przez siebie dług więcej niż dotychczas. Zapobieżenie temu zagrożeniu poprzez gwałtowne zmniejszenie strumienia pieniędzy trafiającego do OFE jest pokusą która trudno się oprzeć - prawdziwe zrównoważenie budżetu poprzez zmniejszenie wydatków, zwiększenie bazy podatkowej lub wzrost stawek podatkowych jest już znacznie trudniejsze.
Trzecim motywem na który MF i MPiPS powoływały się ogłaszając swoje propozycje było ograniczenie kosztów dla przyszłych emerytów. W istocie rzeczy argument ten wysuwany był na pierwszy plan daleko przed ujawnianym niechętnie powodem pierwszym i ukrywanym skrzętnie powodem drugim. MF i MPiPS deklarują, że opłaty ponoszone przez właścicieli kont w OFE na rzecz firm zarządzających (PTE) są zbyt wysokie, czemu zaradzi proponowane przez nich rozwiązanie polegające na zatrzymaniu znacznej części składki kierowanej do tej pory OFE na kontach w ZUS. Zgadzamy się, że problem opłat jest godny dyskusji, gdyż sensowne rozwiązania prawne w tym zakresie muszą częściowo zastąpić rynkowe dostosowanie, którego działanie jest ograniczone na skutek innych silnych regulacji dotyczących systemu emerytalnego.
Oceniamy jednak, że skala szumu robionego wokół tej sprawy sugeruje, że ta "obrona ludu" ma przysłonić główne kwestie, jakimi są bieżące problemy Ministra Finansów z szybko narastającym długiem publicznym i obawa przed trudnościami ze sfinansowaniem nadmiernych potrzeb pożyczkowych państwa polskiego w sytuacji gdy swoboda przepływów kapitałowych w UE stanie się ciałem. Generalnie sprawa opłat, to sprawa między regulatorem i PTE, która powinna być rozwiązana w sposób najlepiej służący pracującym i oszczędzającym w OFE Polakom, lecz która nie powinna być łączona z bieżącymi i przyszłymi problemami budżetu państwa. Nie włączamy się w tę dyskusję. Zwracamy jedynie uwagę na następujące sprawy:
a) Opłaty zostały właśnie o połowę obniżone.
b) Jeśli rząd chce obniżać te opłaty jeszcze bardziej, to nie znaczy, że musi w tym celu zabierać ludziom środki, od których te opłaty są naliczane. To tak jak gdyby widząc, że ktoś z każdych stu złotych pobiera ludziom 3,50zł rząd postanowił zabrać ludziom sześćdziesiąt zł dla siebie. Można argumentować, że nie jest to zabranie tych środków. W intencji może nie, ale w rzeczywistości projekt MF zmniejsza ochronę praw emerytalnych Polaków, a los Funduszu Rezerwy Demograficznej pokazuje jak bardzo realne jest to zagrożenie.
c) Dyskusja o opłatach powinna być poprzedzona dyskusją dotyczącą samej usługi dostarczanej właścicielom kont w OFE przez zarządzające nimi PTE (wielofunduszowość, benchmark, wysokość limitów, etc.) - system opłat powinien być przede wszystkim tak skonstruowany, by zachęcać do jak największej efektywności kosztowej i wynikowej świadczonej przez PTE usługi.
d) Niezależnie od wysokości opłat pobieranych od właścicieli kont przez PTE warto dostrzec, że opłaty te są jawne. Każdy wie ile płaci. W części nowego systemu zarządzanej przez ZUS takiej przejrzystości nie ma. Opłaty są ukryte w dotacji finansowanej przez pracujących Polaków w podatkach. Skąd wiemy ile nas to naprawdę kosztuje?
Po czwarte , w kontekście propozycji MF i MPiPS dyskutowane są również wyniki funduszy emerytalnych. Pojawia się sugestia, że nie są one satysfakcjonujące w ogóle, a w dodatku część portfela składająca się z obligacji rządowych nie tylko nie jest, ale nawet nie może być efektywnie zarządzana przez PTE. Tempo przyrastania stanu indywidualnych kont zgromadzonych w OFE było od 1999 do 2007 niezłe. Tezę tę, potwierdzają zarówno porównania z tempem przyrastania stanów kont zarządzanych przez ZUS, jak również z wynikami uzyskiwanymi przez podobne do naszych fundusze emerytalne za granicą. Jak pokazują doświadczenia, stopy zwrotu rosną wraz z długością funkcjonowania systemu - co ilustruje wykres poniżej. Należy zauważyć, że polskie OFE osiągnęły znacznie lepsze wyniki niż np. fundusze w Czechach, pomimo nieco krótszego okresu działania.
Światowy kryzys finansowy istotnie uderzył w fundusze emerytalne na całym świecie, co spowodowało, że ich wyniki gwałtownie spadły. W szczególności krótkookresowe tempo przyrastania kont w OFE spadło poniżej tempa osiąganego dla kont ZUS. Jest to jednak efekt, który ponownie się odwrócił wraz z ożywieniem giełd światowych. Fundusze ponownie zaczęły osiągać relatywnie wysokie stopy zwrotu, podczas gdy tempo przyrastania kont ZUS w najbliższym czasie nieuchronnie spadnie. Pamiętajmy, że szczególnie wysokie tempo zwrotu w ZUS w latach 2007-2008 wynikało z silnej dynamiki płac i wzrostu zatrudnienia w poprzednim okresie. Obecnie o wzroście zatrudnienia trudno mówić, zatrzymało się także tempo wzrostu płac. Można oczekiwać, że wynagrodzenia za 2-3 lata zaczną znowu rosnąć. O ile jednak nie zostaną wdrożone w Polsce poważne reformy strukturalne podnoszące aktywność zawodową najstarszych i najmłodszych grup wiekowych liczba pracujących zacznie nieuchronnie spadać. W rezultacie stopa zwrotu z kont w ZUS będzie dużo niższa niż wskazywałyby na to wyniki ostatnich lat.
Pamiętajmy, że podział systemu emerytalnego na dwie części miał na celu dywersyfikację, a nie porównywanie w każdym roku, która z nich (cała gospodarka i przypis podatkowy, czy też rynki finansowe) lepiej służą pomnażaniu stanu kont. ZUS i OFE nie konkurują ze sobą, lecz się nawzajem uzupełniają. Wiemy z góry, że wyniki uzyskiwane w obu częściach systemu będą się przeplatać: raz będzie się wydawało, że lepiej zarządzają PTE, a raz, że ZUS. "Bezpieczeństwo dzięki różnorodności", to hasło reformy, które dobrze oddaje jej cel. Dla pełnej dywersyfikacji ryzyka ważne jest aby składki przepływające przez obie części systemu były porównywalne co do swojej wielkości. Dotychczasowe dziesięcioletnie doświadczenie potwierdza racjonalność takiej konstrukcji nowego systemu emerytalnego, która została wprowadzona w życie w 1999 r. w miejsce starego systemu, który był faktycznie rzecz ujmując - bankrutem.
Po piąte , wartość całkowitych zobowiązań emerytalnych polskiego państwa do 2050 r. można szacować na około 200% obecnego PKB. Liczba ta wydaje się duża, lecz w przypadku utrzymania starego systemu emerytalnego byłaby znacznie większa sięgając około 450% PKB. Oznacza to, że wprowadzenie nowego systemu emerytalnego obniżyło o ponad połowę wartość zobowiązań emerytalnych państwa, a więc i długu publicznego zaciągniętego u przyszłych pokoleń pracujących w sposób częściowo ukryty (konta w ZUS). Zamiarem twórców reformy emerytalnej było, by część tych zobowiązań publicznych uległa dalszemu ograniczeniu poprzez stopniowe zwiększanie skali zaangażowania środków lokowanych w ramach OFE w instrumenty sektora prywatnego, a zmniejszanie (docelowo do zera) skali środków lokowanych w polskich papierach skarbowych. Kolejne rządy, zdając sobie sprawę z zasadności tej idei, pod presją bieżącego budżetu odkładały jej realizację w czasie. Obecna propozycja MF i MPiPS radykalnie kwestionuję tę ideę - bezpieczeństwa dzięki różnorodności i zrównoważonej solidarności pokoleń. Zwiększa ona bezpośrednio zobowiązania ciążące na państwie polskim, de facto uniemożliwiając stopniowe rozdzielenie funkcjonalne obu części systemu: pierwszej będącej zobowiązaniem publicznym oraz drugiej będącej zobowiązaniem wzajemnym sektora prywatnego w którym emerytury będą finansowane ze sprzedaży aktywów mających oparcie w realnym, zaangażowanym w tworzenie przyszłego PKB kapitale. Propozycje MF i MPiPS powodują zatem konieczność generowania w przyszłości wyższej nadwyżki pierwotnej (tzn. wyższych podatków przy stałych wydatkach lub niższych wydatków przy stałych podatkach) dla sfinansowania większych zobowiązań państwa. Nie eliminują one zatem w długim okresie, a wręcz zwiększają, potrzebę obniżenia obecnego deficytu strukturalnego. Co szczególnie istotne, a zupełnie pomijane w dyskusjach nad propozycjami MF i MPiPS, część nowego systemu, która wykorzystuje rynki finansowe będzie wspierać rozwój gospodarczy. To bardzo ważny efekt, który przez jeszcze przez 10-20 lat może przyczyniać się do tego, że rozwój polskiej gospodarki będzie szybszy niż innych, nie napotka bowiem silnego ograniczenia po stronie niskich oszczędności krajowych. Dotyczy to tej części portfeli funduszy emerytalnych, która składa się instrumentów innych niż obligacje rządowe. To są realne oszczędności które służą finansowaniu inwestycji rozwojowych sektora prywatnego. Ograniczanie tej puli przez narzucone prawem restrykcyjne limity portfelowe oraz systemy benchmarkowe zniechęcające PTE do aktywnego poszukiwania celów inwestycyjnych nie tylko utrudnia pełną dywersyfikację oszczędności emerytalnych Polaków ale także budowę pogłębionego rynku instrumentów dłużnych dla polskich przedsiębiorstw - dobrej alternatywy dla często nadmiernie konserwatywnego systemu bankowego.
Pamiętajmy, że to właśnie niskie oszczędności na poziomie makro są jedną z najważniejszych barier wzrostu gospodarczego w Polsce w średnim i długim okresie. Utrzymywanie permanentnych deficytów strukturalnych w systemie finansów publicznych w Polsce oraz sztuczki księgowe mające na celu możliwie łatwe sfinansowanie ich części dzięki składkom emerytalnym podmywa więc fundamenty wzrostu gospodarczego w Polsce idąc pod prąd makroekonomicznemu sensowi reformy emerytalnej, która tenże fundament miała wzmacniać.
Wartości systemu emerytalnego, które powinniśmy chronić
Od lat postulujemy zmniejszenie udziału obligacji skarbowych w portfelach funduszy. Byłoby to łatwiejsze, gdyby państwo polskie zrównoważyło wreszcie dochody i wydatki publiczne. Rolowaniem długu zajmuje się ZUS. Robienie tego samego przez PTE nie ma wielkiego sensu. Jednak propozycja przeniesienia tej części portfela funduszy, która składa się z obligacji skarbowych do ZUS jest niczym innym jak "wylewaniem dziecka z kąpielą". Jest ona wynikiem spojrzenia statycznego, wedle którego obecny udział polskich obligacji w portfelach OFE miałby pozostać trwale niezmienny. Nic bardziej błędnego - obowiązkiem regulatora rynku musi być takie przekształcanie prawa by rzeczywiste rozdzielenie filaru pierwszego i drugiego reformy emerytalnej stało się ciałem. Trzeba mieć dużo dobrej woli by uwierzyć w zapewnienia, że pieniądze zabrane ludziom z kont w OFE i przekazane do ZUS kiedyś będą mogły być zamieniane w realne aktywa inwestycyjne a nie w skarbowe papiery dłużne lub księgowe zapisy na kontach uprawniające do udziału w przyszłych podatkach. Pomijając już związaną z tym kreatywną księgowość, można wskazać szereg negatywnych konsekwencji, które naruszają istotne wartości wbudowane w nowy system emerytalny. Świadomość tego powinna skłonić decydentów do wycofania się z proponowanych planów.
1. Przejrzystość finansów publicznych - więcej pieniędzy na kontach w OFE a mniej na kontach w ZUS to mniejsza skala "zamiatania pod dywan", i lepsza wiedza o stanie finansów publicznych, a co za tym idzie umożliwia bardziej racjonalne decyzje wydatkowe i podatkowe.
Dlaczego faktycznie ministrowie zaproponowali "korektę" i potencjalne skutki jej wprowadzenia
Diagnoza powodów, dla których w naszym rozumieniu MF i MPiPS zaproponowały koncepcję zmian w powszechnym systemie emerytalnym jest następująca:
Po pierwsze . Ministrowi Finansów ciąży problem szybko narastającego długu publicznego i realne zagrożenie przekroczenia już w roku 2010 przewidzianego w Ustawie o Finansach Publicznych progu 55proc PKB, co, jeśli się stanie, nałoży na Polski rząd trudny obowiązek gwałtownego równoważenia finansów publicznych. Przeniesienie pieniędzy z zarządzanych przez PTE indywidualnych kont Polaków tworzących OFE do kont zarządzanych przez ZUS jest sztuczką księgową pozwalającą MF odsunąć to zagrożenie o parę lat w przyszłość. Sztuczka ta jest możliwa dzięki temu, że środki przepływające przez konta Polaków zarządzane przez PTE podlegają rachunkowości memoriałowej, czyli brane są pod uwagę zobowiązania wynikające z przepłynięcia składek przez te konta. Natomiast środki przepływające przez analogiczne konta zarządzane przez ZUS podlegają rachunkowości kasowej, która nie bierze pod uwagę zobowiązań powstających na skutek tego przepływu. Mimo, że faktyczne zobowiązania emerytalne państwa Polskiego wynikające z tej samej kwoty zgromadzonej na koncie w ZUS i tej samej kwoty zgromadzonej na koncie w OFE i mającej pokrycie w obligacjach skarbowych są takie same, to inne rachunkowe ujęcie obu kont rodzi u Ministra Finansów pokusę by jak największa część składki przepływała przez te drugie konta, a odpowiednio mniejsza przez te pierwsze. W wyniku takiego przesunięcia księgowo spada (wyemitowane) zadłużenie państwa co wywołuje złudzenie oszczędności. W rzeczywistości jednak zobowiązania pozostają te same, gdyż prawo do emerytury wynikające z zapisu tej samej kwoty na koncie zarządzanym przez ZUS i PTE nie zmienia się. To kreatywna księgowość, sztuczka, która nic w realnej gospodarce nie naprawia, a może wręcz zaszkodzić, gdyż (o czym dalej) grozi spadkiem oszczędności sektora prywatnego i środków przeznaczanych na inwestycje. Taka kreatywna księgowość pozwala jednak na formalne ominięcie problemów konstytucyjnych oraz pozornie ułatwia drogę do euro.
Drugi powód propozycji MF i MPiPS jest ściśle powiązany z pierwszym, choć w oficjalnych komunikatach deklarowany znacznie mniej chętnie od poprzedniego. To, że polski budżet jest trwale niezbilansowany gdyż zbierane podatki są zbyt niskie wobec zapisanych w ustawach wydatków, powoduje, że Minister Finansów musi każdego roku emitować coraz więcej papierów skarbowych by sprostać bieżącym zobowiązaniom państwa, a także zapewnić spłatę i obsługę przeszłego zadłużenia. Niezbilansowanie między dochodami i wydatkami budżetu pogłębiło się znacznie w ostatnich kilku latach za sprawą pochopnych decyzji obniżających podatki i podwyższających wydatki w oczekiwaniu na wieloletnie prosperity, które nie nadeszło. Dodatkowo MF musi liczyć się z tym, że gwarantowana na Wspólnym Rynku swoboda przepływów kapitałowych spowoduje, że w najbliższych 5-10 latach (a być może nawet wcześniej) stuprocentowo pewny popyt na obligację polskiego Skarbu Państwa zgłaszany przez PTE (w imieniu OFE) znacznie się zmniejszy, albo MF będzie musiało płacić za emitowany przez siebie dług więcej niż dotychczas. Zapobieżenie temu zagrożeniu poprzez gwałtowne zmniejszenie strumienia pieniędzy trafiającego do OFE jest pokusą która trudno się oprzeć - prawdziwe zrównoważenie budżetu poprzez zmniejszenie wydatków, zwiększenie bazy podatkowej lub wzrost stawek podatkowych jest już znacznie trudniejsze.
Trzecim motywem na który MF i MPiPS powoływały się ogłaszając swoje propozycje było ograniczenie kosztów dla przyszłych emerytów. W istocie rzeczy argument ten wysuwany był na pierwszy plan daleko przed ujawnianym niechętnie powodem pierwszym i ukrywanym skrzętnie powodem drugim. MF i MPiPS deklarują, że opłaty ponoszone przez właścicieli kont w OFE na rzecz firm zarządzających (PTE) są zbyt wysokie, czemu zaradzi proponowane przez nich rozwiązanie polegające na zatrzymaniu znacznej części składki kierowanej do tej pory OFE na kontach w ZUS. Zgadzamy się, że problem opłat jest godny dyskusji, gdyż sensowne rozwiązania prawne w tym zakresie muszą częściowo zastąpić rynkowe dostosowanie, którego działanie jest ograniczone na skutek innych silnych regulacji dotyczących systemu emerytalnego.
Oceniamy jednak, że skala szumu robionego wokół tej sprawy sugeruje, że ta "obrona ludu" ma przysłonić główne kwestie, jakimi są bieżące problemy Ministra Finansów z szybko narastającym długiem publicznym i obawa przed trudnościami ze sfinansowaniem nadmiernych potrzeb pożyczkowych państwa polskiego w sytuacji gdy swoboda przepływów kapitałowych w UE stanie się ciałem. Generalnie sprawa opłat, to sprawa między regulatorem i PTE, która powinna być rozwiązana w sposób najlepiej służący pracującym i oszczędzającym w OFE Polakom, lecz która nie powinna być łączona z bieżącymi i przyszłymi problemami budżetu państwa. Nie włączamy się w tę dyskusję. Zwracamy jedynie uwagę na następujące sprawy:
a) Opłaty zostały właśnie o połowę obniżone.
b) Jeśli rząd chce obniżać te opłaty jeszcze bardziej, to nie znaczy, że musi w tym celu zabierać ludziom środki, od których te opłaty są naliczane. To tak jak gdyby widząc, że ktoś z każdych stu złotych pobiera ludziom 3,50zł rząd postanowił zabrać ludziom sześćdziesiąt zł dla siebie. Można argumentować, że nie jest to zabranie tych środków. W intencji może nie, ale w rzeczywistości projekt MF zmniejsza ochronę praw emerytalnych Polaków, a los Funduszu Rezerwy Demograficznej pokazuje jak bardzo realne jest to zagrożenie.
c) Dyskusja o opłatach powinna być poprzedzona dyskusją dotyczącą samej usługi dostarczanej właścicielom kont w OFE przez zarządzające nimi PTE (wielofunduszowość, benchmark, wysokość limitów, etc.) - system opłat powinien być przede wszystkim tak skonstruowany, by zachęcać do jak największej efektywności kosztowej i wynikowej świadczonej przez PTE usługi.
d) Niezależnie od wysokości opłat pobieranych od właścicieli kont przez PTE warto dostrzec, że opłaty te są jawne. Każdy wie ile płaci. W części nowego systemu zarządzanej przez ZUS takiej przejrzystości nie ma. Opłaty są ukryte w dotacji finansowanej przez pracujących Polaków w podatkach. Skąd wiemy ile nas to naprawdę kosztuje?
Po czwarte , w kontekście propozycji MF i MPiPS dyskutowane są również wyniki funduszy emerytalnych. Pojawia się sugestia, że nie są one satysfakcjonujące w ogóle, a w dodatku część portfela składająca się z obligacji rządowych nie tylko nie jest, ale nawet nie może być efektywnie zarządzana przez PTE. Tempo przyrastania stanu indywidualnych kont zgromadzonych w OFE było od 1999 do 2007 niezłe. Tezę tę, potwierdzają zarówno porównania z tempem przyrastania stanów kont zarządzanych przez ZUS, jak również z wynikami uzyskiwanymi przez podobne do naszych fundusze emerytalne za granicą. Jak pokazują doświadczenia, stopy zwrotu rosną wraz z długością funkcjonowania systemu - co ilustruje wykres poniżej. Należy zauważyć, że polskie OFE osiągnęły znacznie lepsze wyniki niż np. fundusze w Czechach, pomimo nieco krótszego okresu działania.
Światowy kryzys finansowy istotnie uderzył w fundusze emerytalne na całym świecie, co spowodowało, że ich wyniki gwałtownie spadły. W szczególności krótkookresowe tempo przyrastania kont w OFE spadło poniżej tempa osiąganego dla kont ZUS. Jest to jednak efekt, który ponownie się odwrócił wraz z ożywieniem giełd światowych. Fundusze ponownie zaczęły osiągać relatywnie wysokie stopy zwrotu, podczas gdy tempo przyrastania kont ZUS w najbliższym czasie nieuchronnie spadnie. Pamiętajmy, że szczególnie wysokie tempo zwrotu w ZUS w latach 2007-2008 wynikało z silnej dynamiki płac i wzrostu zatrudnienia w poprzednim okresie. Obecnie o wzroście zatrudnienia trudno mówić, zatrzymało się także tempo wzrostu płac. Można oczekiwać, że wynagrodzenia za 2-3 lata zaczną znowu rosnąć. O ile jednak nie zostaną wdrożone w Polsce poważne reformy strukturalne podnoszące aktywność zawodową najstarszych i najmłodszych grup wiekowych liczba pracujących zacznie nieuchronnie spadać. W rezultacie stopa zwrotu z kont w ZUS będzie dużo niższa niż wskazywałyby na to wyniki ostatnich lat.
Pamiętajmy, że podział systemu emerytalnego na dwie części miał na celu dywersyfikację, a nie porównywanie w każdym roku, która z nich (cała gospodarka i przypis podatkowy, czy też rynki finansowe) lepiej służą pomnażaniu stanu kont. ZUS i OFE nie konkurują ze sobą, lecz się nawzajem uzupełniają. Wiemy z góry, że wyniki uzyskiwane w obu częściach systemu będą się przeplatać: raz będzie się wydawało, że lepiej zarządzają PTE, a raz, że ZUS. "Bezpieczeństwo dzięki różnorodności", to hasło reformy, które dobrze oddaje jej cel. Dla pełnej dywersyfikacji ryzyka ważne jest aby składki przepływające przez obie części systemu były porównywalne co do swojej wielkości. Dotychczasowe dziesięcioletnie doświadczenie potwierdza racjonalność takiej konstrukcji nowego systemu emerytalnego, która została wprowadzona w życie w 1999 r. w miejsce starego systemu, który był faktycznie rzecz ujmując - bankrutem.
Po piąte , wartość całkowitych zobowiązań emerytalnych polskiego państwa do 2050 r. można szacować na około 200% obecnego PKB. Liczba ta wydaje się duża, lecz w przypadku utrzymania starego systemu emerytalnego byłaby znacznie większa sięgając około 450% PKB. Oznacza to, że wprowadzenie nowego systemu emerytalnego obniżyło o ponad połowę wartość zobowiązań emerytalnych państwa, a więc i długu publicznego zaciągniętego u przyszłych pokoleń pracujących w sposób częściowo ukryty (konta w ZUS). Zamiarem twórców reformy emerytalnej było, by część tych zobowiązań publicznych uległa dalszemu ograniczeniu poprzez stopniowe zwiększanie skali zaangażowania środków lokowanych w ramach OFE w instrumenty sektora prywatnego, a zmniejszanie (docelowo do zera) skali środków lokowanych w polskich papierach skarbowych. Kolejne rządy, zdając sobie sprawę z zasadności tej idei, pod presją bieżącego budżetu odkładały jej realizację w czasie. Obecna propozycja MF i MPiPS radykalnie kwestionuję tę ideę - bezpieczeństwa dzięki różnorodności i zrównoważonej solidarności pokoleń. Zwiększa ona bezpośrednio zobowiązania ciążące na państwie polskim, de facto uniemożliwiając stopniowe rozdzielenie funkcjonalne obu części systemu: pierwszej będącej zobowiązaniem publicznym oraz drugiej będącej zobowiązaniem wzajemnym sektora prywatnego w którym emerytury będą finansowane ze sprzedaży aktywów mających oparcie w realnym, zaangażowanym w tworzenie przyszłego PKB kapitale. Propozycje MF i MPiPS powodują zatem konieczność generowania w przyszłości wyższej nadwyżki pierwotnej (tzn. wyższych podatków przy stałych wydatkach lub niższych wydatków przy stałych podatkach) dla sfinansowania większych zobowiązań państwa. Nie eliminują one zatem w długim okresie, a wręcz zwiększają, potrzebę obniżenia obecnego deficytu strukturalnego. Co szczególnie istotne, a zupełnie pomijane w dyskusjach nad propozycjami MF i MPiPS, część nowego systemu, która wykorzystuje rynki finansowe będzie wspierać rozwój gospodarczy. To bardzo ważny efekt, który przez jeszcze przez 10-20 lat może przyczyniać się do tego, że rozwój polskiej gospodarki będzie szybszy niż innych, nie napotka bowiem silnego ograniczenia po stronie niskich oszczędności krajowych. Dotyczy to tej części portfeli funduszy emerytalnych, która składa się instrumentów innych niż obligacje rządowe. To są realne oszczędności które służą finansowaniu inwestycji rozwojowych sektora prywatnego. Ograniczanie tej puli przez narzucone prawem restrykcyjne limity portfelowe oraz systemy benchmarkowe zniechęcające PTE do aktywnego poszukiwania celów inwestycyjnych nie tylko utrudnia pełną dywersyfikację oszczędności emerytalnych Polaków ale także budowę pogłębionego rynku instrumentów dłużnych dla polskich przedsiębiorstw - dobrej alternatywy dla często nadmiernie konserwatywnego systemu bankowego.
Pamiętajmy, że to właśnie niskie oszczędności na poziomie makro są jedną z najważniejszych barier wzrostu gospodarczego w Polsce w średnim i długim okresie. Utrzymywanie permanentnych deficytów strukturalnych w systemie finansów publicznych w Polsce oraz sztuczki księgowe mające na celu możliwie łatwe sfinansowanie ich części dzięki składkom emerytalnym podmywa więc fundamenty wzrostu gospodarczego w Polsce idąc pod prąd makroekonomicznemu sensowi reformy emerytalnej, która tenże fundament miała wzmacniać.
Wartości systemu emerytalnego, które powinniśmy chronić
Od lat postulujemy zmniejszenie udziału obligacji skarbowych w portfelach funduszy. Byłoby to łatwiejsze, gdyby państwo polskie zrównoważyło wreszcie dochody i wydatki publiczne. Rolowaniem długu zajmuje się ZUS. Robienie tego samego przez PTE nie ma wielkiego sensu. Jednak propozycja przeniesienia tej części portfela funduszy, która składa się z obligacji skarbowych do ZUS jest niczym innym jak "wylewaniem dziecka z kąpielą". Jest ona wynikiem spojrzenia statycznego, wedle którego obecny udział polskich obligacji w portfelach OFE miałby pozostać trwale niezmienny. Nic bardziej błędnego - obowiązkiem regulatora rynku musi być takie przekształcanie prawa by rzeczywiste rozdzielenie filaru pierwszego i drugiego reformy emerytalnej stało się ciałem. Trzeba mieć dużo dobrej woli by uwierzyć w zapewnienia, że pieniądze zabrane ludziom z kont w OFE i przekazane do ZUS kiedyś będą mogły być zamieniane w realne aktywa inwestycyjne a nie w skarbowe papiery dłużne lub księgowe zapisy na kontach uprawniające do udziału w przyszłych podatkach. Pomijając już związaną z tym kreatywną księgowość, można wskazać szereg negatywnych konsekwencji, które naruszają istotne wartości wbudowane w nowy system emerytalny. Świadomość tego powinna skłonić decydentów do wycofania się z proponowanych planów.
1. Przejrzystość finansów publicznych - więcej pieniędzy na kontach w OFE a mniej na kontach w ZUS to mniejsza skala "zamiatania pod dywan", i lepsza wiedza o stanie finansów publicznych, a co za tym idzie umożliwia bardziej racjonalne decyzje wydatkowe i podatkowe.
-
Ocena:
- słabe
- nic specjalnego
- dobre
- bardzo dobre
- znakomite
6 głosów
