Skomentuj:
Aby ocenić zaloguj się lub zarejestrujX
Krzak: Powołać Radę Polityki Fiskalnej, niezależną, ale nie bezkarną
04.10.2010
, aktualizacja: 03.10.2010 18:18
Rada opiniująca politykę fiskalną rządu mogłaby ograniczyć upolitycznienie finansów publicznych. Mogłaby postawić polityków pod pręgierzem opinii publicznej, kiedy usiłowaliby zapewnić sobie głosy określonych grup interesów bez oglądania się na skutki dla finansów państwa
Polska ma ustawiczne kłopoty z finansami publicznymi przez cały okres transformacji. To przede wszystkim one sprawiają, że nie może obecnie wejść do strefy euro. Nasze problemy nie są unikalne w Unii Europejskiej i ich rozwiązanie wymaga głębokich reform strukturalnych, aby ograniczyć wydatki lub podwyższyć dochody budżetowe. Coraz większy aplauz w świecie zyskuje pomysł powołania instytucji, która w sposób obiektywny byłaby orędownikiem utrzymania stabilności finansów publicznych, ostrzegałaby przed ryzykiem ich destabilizacji i wspierałaby proces reform.
Ostatnio takie rady stały się "modne" w świecie. W 2007 r. RPF powołano w Szwecji, w 2008 r. - na Węgrzech, i w 2009 r. - w Słowenii. W Wielkiej Brytanii od 2011 r. ma działać Biuro Odpowiedzialności Fiskalnej wzorowane na amerykańskim Biurze Budżetu przy Kongresie (CBO). Wcześniej podobne rozwiązania wprowadziła też Australia, podobne kompetencje ma holenderskie Biuro Planowania Długookresowego istniejące od wielu lat. Podobna instytucja powinna powstać także w Polsce.
Przypadek Grecji zdecydowanie podkreśla słuszność argumentów za powoływaniem niezależnych RPF, bowiem wysokie deficyty finansów publicznych (fiskalne) i długi publiczne, które powstały w wyniku globalnego kryzysu w wielu krajach, są nie do utrzymania w długim okresie i grożą załamaniem finansów publicznych. Potrzebne są kilkuletnie, wiarygodne plany wybrnięcia z tej sytuacji, a wiarygodność polityki fiskalnej może wzmocnić właśnie niezależna RPF.
Polityka pieniężna, polityka fiskalna
W koncepcji tej czerpie się w krytyczny sposób z teorii polityki monetarnej. Warto więc przypomnieć jej zasady. Jednym z fundamentów jest niezależność banku centralnego od rządu, aby uniemożliwić naciski na rozluźnienie polityki pieniężnej (obniżki stóp procentowych), które mogłoby wprawdzie pobudzić gospodarkę zgodnie z życzeniem rządu, ale wywołać także napięcia inflacyjne. Politykę monetarną prowadzi grupa ekspertów - u nas zwana Radą Polityki Pieniężnej - których kadencja jest dłuższa niż parlamentu i prezydenta. W dodatku funkcję tę można pełnić tylko raz w życiu. Te rozwiązania mają zapewnić niezależność sądów osób zasiadających w takim ciele. RPP ma jasny mandat w postaci powszechnie zrozumiałego i łatwego do rozliczenia celu inflacyjnego. Bank centralny ma również obowiązek dbać o przejrzystość polityki pieniężnej - decyzje są wyjaśniane w komunikatach po spotkaniach RPP, prognozy inflacji są zawarte w okresowych raportach o inflacji, cele i instrumenty polityki są opisywane w zasadach prowadzenia polityki pieniężnej na dany rok, a prezes NBP raz do roku wyjaśnia politykę pieniężną Sejmowi. Jeżeli polityka prowadzona jest w sposób wiarygodny, czyli zmierza do zrealizowania celu inflacyjnego, to można wtedy liczyć na to, że okresowe odchylenia stopy inflacji w górę (lub w dół) od celu nie będą powodowały wzrostu (lub spadku) oczekiwań inflacyjnych, który mógłby przełożyć się na żądania płacowe oraz wyższą inflację (lub deflację). Ponadto koszty obniżenia inflacji, szacowane jako utracona część PKB, z powodu spowolnienia gospodarczego wymuszonego przez bardziej restrykcyjną politykę pieniężną, mogą być niższe niż wtedy, gdy takiego celu nie ma. Podmioty bowiem wierzą w to, co zapowiada bank, i dostosowują ceny oraz żądania płacowe do sytuacji zgodnej z celem banku.
Z polityki pieniężnej przeniesiono już na grunt polityki fiskalnej reguły; przykładami są choćby unijny 3-proc. pułap deficytu i 60-proc. limit długu publicznego w relacji do PKB lub polskie progi ostrożności: 50 proc. i 55 proc. PKB dla długu publicznego. Jednak nawet one nie są w stanie powstrzymać polityków przed chęcią zaspokojenia apetytów swoich wyborców.
Jak każde państwo w UE Polska ma także średniookresowy cel w postaci deficytu sektora finansów publicznych na poziomie 1 proc. PKB, uzgodniony z Komisją Europejską. Zmierza do niego tylko na papierze w dorocznych Programach Konwergencji, ale nie faktycznie. Tak jak politykę pieniężną cechuje skrzywienie inflacyjne, tak w polityce fiskalnej mamy do czynienia z obciążeniem w kierunku deficytu. Ustalanie budżetu państwa bowiem jest procesem politycznym; ciążenie ku deficytowi wynika z chęci wydawania środków finansowych przez polityków znajdujących się pod presją swoich lokalnych wyborców. Często snuje się optymistyczne budżetowe scenariusze zawyżające dochody, aby zaspokoić interesy różnych grup. Przykładem z naszego podwórka są czasami stosowane zapisy w budżecie państwa, że jeśli pojawią się dodatkowe dochody ponad prognozowane, to zostaną przeznaczone na jakieś zbożne cele.
Polityki fiskalnej nie da się prowadzić w tak prosty sposób jak polityki pieniężnej, gdzie w zasadzie operuje się jednym instrumentem - krótkoterminową stopą procentową, a sporadycznie - stopą rezerw obowiązkowych. Jest wiele różnego rodzaju podatków po stronie dochodowej oraz wiele różnego rodzaju wydatków, czyli instrumentów polityki fiskalnej. Decyzje o ich wielkości są podejmowane w procesie politycznym i raczej nie da się ich do końca poddać regułom, tak jak polityki pieniężnej; groziłoby to zresztą deficytem demokracji. Jednak część sprawdzonych rozwiązań z polityki pieniężnej można próbować przenieść, choćby reguły, o których wspominałem wcześniej. Ich przekroczenie pociąga za sobą określone i nieprzyjemne w skutkach dostosowania. Kolejnym etapem jest powołanie RPF.
Wizja polskiej RPF
Podobnie jak RPP składałaby się ona z niezależnych ekspertów powoływanych na długą kadencję gwarantującą niezależność ich opinii. Taką radę może powołać rząd (Szwecja) albo parlament (Węgry) i powinna ona liczyć kilka osób; na przykład na Węgrzech jest trzech ekspertów, a w Szwecji zasiada w niej osiem osób. Ta druga liczba wydaje się górnym pułapem. W odróżnieniu od RPP, która prowadzi politykę pieniężną, Rada Polityki Fiskalnej nie prowadziłaby polityki fiskalnej. Nadal byłaby ona domeną demokratycznie wybranego rządu. RPF miałaby inne zadania. Przede wszystkim monitorowałaby politykę fiskalną pod kątem wypełniania celów dotyczących wielkości deficytu czy długu publicznego, pokazywałaby, jakie są długookresowe skutki danej polityki fiskalnej prowadzonej albo zakładanej przez rząd. Analizowałaby jej efekty dla PKB i inflacji oraz stabilności makroekonomicznej państwa. Następnie wydawałaby opinię o projekcie budżetu państwa na dany rok.
RPF zatem pomagałaby zidentyfikować ryzyko, jakie dla stabilności finansów publicznych niesie bieżąca polityka fiskalna, oszacować cykliczną pozycję budżetu i wykreślić optymalny scenariusz dla salda finansów publicznych, który zapewniałby stabilną pozycję finansów publicznych w co najmniej kilkuletnim horyzoncie. Ponadto RPF sprawdzałaby wewnętrzną spójność tej polityki, tzn. czy dochody i wydatki odpowiadają założonym celom. Oceniałaby też jej przejrzystość, np. jakość danych i ich zakres, metodologię liczenia deficytu i długu, czy nie ma ukrytych wydatków ("zamiatania pod dywan", czyli prób przesuwania ich poza, do sfery prywatnej lub rozdętych dochodów i przedstawiała postulaty w tym zakresie, aby poprawić stopień przejrzystości. Istotnym elementem byłaby tu regularna informacja na temat wpływu skutków starzenia społeczeństwa na stan finansów publicznych w horyzoncie 20-30 lat, a nawet dłuższym.
Powstawałaby obiektywna opinia, która byłaby przedstawiana szerokiej publiczności i umożliwiała jej wyrobienie sobie poglądów na stan finansów państwa i tego, dokąd one zmierzają. To miałoby wpływ na kształt oczekiwań podmiotów i ich decyzje dotyczące konsumpcji czy inwestycji, dzięki czemu te wydatki ulegałyby mniejszym wahaniom, co prowadziłoby do niższych wahań tempa wzrostu gospodarczego. Dla przykładu rosnący deficyt nie musiałby zostać odebrany jako ryzyko dla stabilności finansów państwa, gdyby niezależna RPF wydała opinię, że jest to przejściowe, zgodne z cyklem koniunkturalnym czy wynika z jednorazowych okoliczności. Wtedy koszty obsługi zadłużenia nie rosłyby z powodu zwyżki premii za ryzyko, a wydatki inwestycyjne nie byłyby odkładane ze strachu przed zawirowaniami, w tym recesją. Co istotne, RPF pełniłaby też funkcję bufora przed politykami dla ministra finansów; mógłby powoływać się na jej niezależne i fachowe ekspertyzy, które trudno byłoby im podważać. To sprzyjałoby skuteczności polityki fiskalnej.
Niezależna, ale nie bezkarna
RPF ma być niezależną instytucją, co z pojęciem demokracji się nieco kłóci, bo w niej każda władza jest delegowana przez społeczeństwo. Taki problem mamy już z niezależnością banku centralnego. Zwłaszcza z kwestią wyznaczenia celu i odpowiedzialności za jego realizację. Są dwa modele: kontynentalny (ECB) i anglosaski (Wielka Brytania, Nowa Zelandia), gdzie bank centralny nie ma prawa do stanowienia celu inflacyjnego, a wyznacza go demokratycznie wybrany rząd, zaś bank centralny musi wyjaśniać odstępstwa od celu.
Podobny dylemat pojawia się też w przypadku RPF, która musi przed kimś odpowiadać. Jej opinie czy ekspertyzy będzie weryfikował rynek finansowy oraz ekonomiści analitycy i w taki sposób będzie budowała się wiarygodność RPF. To jednak nie wystarczy, bo RPF powinna docierać z opiniami do szerszej publiczności, pełnić też funkcję edukacyjną. Dlatego rozliczanie RPF powinno odbywać się również przed parlamentem, reprezentacją społeczeństwa. Członkowie RPF powinni regularnie pojawiać się przed komisją sejmową ds. finansów publicznych i wyjaśniać, dlaczego pojawiły się ewentualne błędy w prognozach Rady. Stosowane modele powinny być dostępne dla publiczności. Można też wyobrazić sobie, że techniczna strona ekspertyz będzie okresowo sprawdzana przez uznanych międzynarodowych ekspertów. To pasowałoby do innego szerszego kontekstu. Rady Polityki Fiskalnej z różnych krajów już wymieniają doświadczenia, czego przykładem jest konferencja w Budapeszcie w marcu 2010 r., więc mogłyby współpracować w celu wypracowania najlepszych metod analitycznych i monitorowania finansów publicznych.
RPF nie stanie się panaceum na bolączki finansów publicznych w Polsce, ale spełniałaby pożyteczną funkcję w ograniczeniu ich upolitycznienia, przekazując społeczeństwu niezależną wiarygodną recenzję poczynań rządu w zakresie finansów publicznych. Na pewno odegrałaby pozytywną rolę, stawiając polityków pod pręgierzem opinii publicznej, kiedy usiłowaliby zapewnić sobie głosy określonych grup interesów lokalnych, zawodowych lub wiekowych bez oglądania się na skutki dla finansów publicznych. Wymuszenie przez nią przejrzystości w finansach publicznych i przyjęcie spojrzenia długookresowego pozwoliłoby na pokazywanie publiczności krótkowzroczności różnych propozycji wydatkowych oraz tego, czyje interesy zostałyby zaspokojone kosztem stabilności finansów publicznych.
Ostatnio takie rady stały się "modne" w świecie. W 2007 r. RPF powołano w Szwecji, w 2008 r. - na Węgrzech, i w 2009 r. - w Słowenii. W Wielkiej Brytanii od 2011 r. ma działać Biuro Odpowiedzialności Fiskalnej wzorowane na amerykańskim Biurze Budżetu przy Kongresie (CBO). Wcześniej podobne rozwiązania wprowadziła też Australia, podobne kompetencje ma holenderskie Biuro Planowania Długookresowego istniejące od wielu lat. Podobna instytucja powinna powstać także w Polsce.
Przypadek Grecji zdecydowanie podkreśla słuszność argumentów za powoływaniem niezależnych RPF, bowiem wysokie deficyty finansów publicznych (fiskalne) i długi publiczne, które powstały w wyniku globalnego kryzysu w wielu krajach, są nie do utrzymania w długim okresie i grożą załamaniem finansów publicznych. Potrzebne są kilkuletnie, wiarygodne plany wybrnięcia z tej sytuacji, a wiarygodność polityki fiskalnej może wzmocnić właśnie niezależna RPF.
Polityka pieniężna, polityka fiskalna
W koncepcji tej czerpie się w krytyczny sposób z teorii polityki monetarnej. Warto więc przypomnieć jej zasady. Jednym z fundamentów jest niezależność banku centralnego od rządu, aby uniemożliwić naciski na rozluźnienie polityki pieniężnej (obniżki stóp procentowych), które mogłoby wprawdzie pobudzić gospodarkę zgodnie z życzeniem rządu, ale wywołać także napięcia inflacyjne. Politykę monetarną prowadzi grupa ekspertów - u nas zwana Radą Polityki Pieniężnej - których kadencja jest dłuższa niż parlamentu i prezydenta. W dodatku funkcję tę można pełnić tylko raz w życiu. Te rozwiązania mają zapewnić niezależność sądów osób zasiadających w takim ciele. RPP ma jasny mandat w postaci powszechnie zrozumiałego i łatwego do rozliczenia celu inflacyjnego. Bank centralny ma również obowiązek dbać o przejrzystość polityki pieniężnej - decyzje są wyjaśniane w komunikatach po spotkaniach RPP, prognozy inflacji są zawarte w okresowych raportach o inflacji, cele i instrumenty polityki są opisywane w zasadach prowadzenia polityki pieniężnej na dany rok, a prezes NBP raz do roku wyjaśnia politykę pieniężną Sejmowi. Jeżeli polityka prowadzona jest w sposób wiarygodny, czyli zmierza do zrealizowania celu inflacyjnego, to można wtedy liczyć na to, że okresowe odchylenia stopy inflacji w górę (lub w dół) od celu nie będą powodowały wzrostu (lub spadku) oczekiwań inflacyjnych, który mógłby przełożyć się na żądania płacowe oraz wyższą inflację (lub deflację). Ponadto koszty obniżenia inflacji, szacowane jako utracona część PKB, z powodu spowolnienia gospodarczego wymuszonego przez bardziej restrykcyjną politykę pieniężną, mogą być niższe niż wtedy, gdy takiego celu nie ma. Podmioty bowiem wierzą w to, co zapowiada bank, i dostosowują ceny oraz żądania płacowe do sytuacji zgodnej z celem banku.
Z polityki pieniężnej przeniesiono już na grunt polityki fiskalnej reguły; przykładami są choćby unijny 3-proc. pułap deficytu i 60-proc. limit długu publicznego w relacji do PKB lub polskie progi ostrożności: 50 proc. i 55 proc. PKB dla długu publicznego. Jednak nawet one nie są w stanie powstrzymać polityków przed chęcią zaspokojenia apetytów swoich wyborców.
Jak każde państwo w UE Polska ma także średniookresowy cel w postaci deficytu sektora finansów publicznych na poziomie 1 proc. PKB, uzgodniony z Komisją Europejską. Zmierza do niego tylko na papierze w dorocznych Programach Konwergencji, ale nie faktycznie. Tak jak politykę pieniężną cechuje skrzywienie inflacyjne, tak w polityce fiskalnej mamy do czynienia z obciążeniem w kierunku deficytu. Ustalanie budżetu państwa bowiem jest procesem politycznym; ciążenie ku deficytowi wynika z chęci wydawania środków finansowych przez polityków znajdujących się pod presją swoich lokalnych wyborców. Często snuje się optymistyczne budżetowe scenariusze zawyżające dochody, aby zaspokoić interesy różnych grup. Przykładem z naszego podwórka są czasami stosowane zapisy w budżecie państwa, że jeśli pojawią się dodatkowe dochody ponad prognozowane, to zostaną przeznaczone na jakieś zbożne cele.
Polityki fiskalnej nie da się prowadzić w tak prosty sposób jak polityki pieniężnej, gdzie w zasadzie operuje się jednym instrumentem - krótkoterminową stopą procentową, a sporadycznie - stopą rezerw obowiązkowych. Jest wiele różnego rodzaju podatków po stronie dochodowej oraz wiele różnego rodzaju wydatków, czyli instrumentów polityki fiskalnej. Decyzje o ich wielkości są podejmowane w procesie politycznym i raczej nie da się ich do końca poddać regułom, tak jak polityki pieniężnej; groziłoby to zresztą deficytem demokracji. Jednak część sprawdzonych rozwiązań z polityki pieniężnej można próbować przenieść, choćby reguły, o których wspominałem wcześniej. Ich przekroczenie pociąga za sobą określone i nieprzyjemne w skutkach dostosowania. Kolejnym etapem jest powołanie RPF.
Wizja polskiej RPF
Podobnie jak RPP składałaby się ona z niezależnych ekspertów powoływanych na długą kadencję gwarantującą niezależność ich opinii. Taką radę może powołać rząd (Szwecja) albo parlament (Węgry) i powinna ona liczyć kilka osób; na przykład na Węgrzech jest trzech ekspertów, a w Szwecji zasiada w niej osiem osób. Ta druga liczba wydaje się górnym pułapem. W odróżnieniu od RPP, która prowadzi politykę pieniężną, Rada Polityki Fiskalnej nie prowadziłaby polityki fiskalnej. Nadal byłaby ona domeną demokratycznie wybranego rządu. RPF miałaby inne zadania. Przede wszystkim monitorowałaby politykę fiskalną pod kątem wypełniania celów dotyczących wielkości deficytu czy długu publicznego, pokazywałaby, jakie są długookresowe skutki danej polityki fiskalnej prowadzonej albo zakładanej przez rząd. Analizowałaby jej efekty dla PKB i inflacji oraz stabilności makroekonomicznej państwa. Następnie wydawałaby opinię o projekcie budżetu państwa na dany rok.
RPF zatem pomagałaby zidentyfikować ryzyko, jakie dla stabilności finansów publicznych niesie bieżąca polityka fiskalna, oszacować cykliczną pozycję budżetu i wykreślić optymalny scenariusz dla salda finansów publicznych, który zapewniałby stabilną pozycję finansów publicznych w co najmniej kilkuletnim horyzoncie. Ponadto RPF sprawdzałaby wewnętrzną spójność tej polityki, tzn. czy dochody i wydatki odpowiadają założonym celom. Oceniałaby też jej przejrzystość, np. jakość danych i ich zakres, metodologię liczenia deficytu i długu, czy nie ma ukrytych wydatków ("zamiatania pod dywan", czyli prób przesuwania ich poza, do sfery prywatnej lub rozdętych dochodów i przedstawiała postulaty w tym zakresie, aby poprawić stopień przejrzystości. Istotnym elementem byłaby tu regularna informacja na temat wpływu skutków starzenia społeczeństwa na stan finansów publicznych w horyzoncie 20-30 lat, a nawet dłuższym.
Powstawałaby obiektywna opinia, która byłaby przedstawiana szerokiej publiczności i umożliwiała jej wyrobienie sobie poglądów na stan finansów państwa i tego, dokąd one zmierzają. To miałoby wpływ na kształt oczekiwań podmiotów i ich decyzje dotyczące konsumpcji czy inwestycji, dzięki czemu te wydatki ulegałyby mniejszym wahaniom, co prowadziłoby do niższych wahań tempa wzrostu gospodarczego. Dla przykładu rosnący deficyt nie musiałby zostać odebrany jako ryzyko dla stabilności finansów państwa, gdyby niezależna RPF wydała opinię, że jest to przejściowe, zgodne z cyklem koniunkturalnym czy wynika z jednorazowych okoliczności. Wtedy koszty obsługi zadłużenia nie rosłyby z powodu zwyżki premii za ryzyko, a wydatki inwestycyjne nie byłyby odkładane ze strachu przed zawirowaniami, w tym recesją. Co istotne, RPF pełniłaby też funkcję bufora przed politykami dla ministra finansów; mógłby powoływać się na jej niezależne i fachowe ekspertyzy, które trudno byłoby im podważać. To sprzyjałoby skuteczności polityki fiskalnej.
Niezależna, ale nie bezkarna
RPF ma być niezależną instytucją, co z pojęciem demokracji się nieco kłóci, bo w niej każda władza jest delegowana przez społeczeństwo. Taki problem mamy już z niezależnością banku centralnego. Zwłaszcza z kwestią wyznaczenia celu i odpowiedzialności za jego realizację. Są dwa modele: kontynentalny (ECB) i anglosaski (Wielka Brytania, Nowa Zelandia), gdzie bank centralny nie ma prawa do stanowienia celu inflacyjnego, a wyznacza go demokratycznie wybrany rząd, zaś bank centralny musi wyjaśniać odstępstwa od celu.
Podobny dylemat pojawia się też w przypadku RPF, która musi przed kimś odpowiadać. Jej opinie czy ekspertyzy będzie weryfikował rynek finansowy oraz ekonomiści analitycy i w taki sposób będzie budowała się wiarygodność RPF. To jednak nie wystarczy, bo RPF powinna docierać z opiniami do szerszej publiczności, pełnić też funkcję edukacyjną. Dlatego rozliczanie RPF powinno odbywać się również przed parlamentem, reprezentacją społeczeństwa. Członkowie RPF powinni regularnie pojawiać się przed komisją sejmową ds. finansów publicznych i wyjaśniać, dlaczego pojawiły się ewentualne błędy w prognozach Rady. Stosowane modele powinny być dostępne dla publiczności. Można też wyobrazić sobie, że techniczna strona ekspertyz będzie okresowo sprawdzana przez uznanych międzynarodowych ekspertów. To pasowałoby do innego szerszego kontekstu. Rady Polityki Fiskalnej z różnych krajów już wymieniają doświadczenia, czego przykładem jest konferencja w Budapeszcie w marcu 2010 r., więc mogłyby współpracować w celu wypracowania najlepszych metod analitycznych i monitorowania finansów publicznych.
RPF nie stanie się panaceum na bolączki finansów publicznych w Polsce, ale spełniałaby pożyteczną funkcję w ograniczeniu ich upolitycznienia, przekazując społeczeństwu niezależną wiarygodną recenzję poczynań rządu w zakresie finansów publicznych. Na pewno odegrałaby pozytywną rolę, stawiając polityków pod pręgierzem opinii publicznej, kiedy usiłowaliby zapewnić sobie głosy określonych grup interesów lokalnych, zawodowych lub wiekowych bez oglądania się na skutki dla finansów publicznych. Wymuszenie przez nią przejrzystości w finansach publicznych i przyjęcie spojrzenia długookresowego pozwoliłoby na pokazywanie publiczności krótkowzroczności różnych propozycji wydatkowych oraz tego, czyje interesy zostałyby zaspokojone kosztem stabilności finansów publicznych.
-
Ocena:
- słabe
- nic specjalnego
- dobre
- bardzo dobre
- znakomite
1 głos
